Zonas económicas especiales: una herramienta con alcances limitados
Las zonas económicas especiales en Perú han sido concebidas como un instrumento para atraer inversión privada, dinamizar el comercio exterior y promover el desarrollo regional. Sin embargo, un reciente estudio elaborado por funcionarios del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) plantea una mirada crítica sobre su efectividad, tanto desde una perspectiva internacional como en el ámbito local.
El informe, desarrollado por Carlos Mendiburu, Iván Cosavalente y Rubén Lema, pertenecientes a los departamentos de Políticas Estructurales y Política Fiscal del BCRP, analiza la evolución de las zonas económicas especiales (ZEE) a nivel global y evalúa su desempeño en el país. La principal conclusión es clara: si bien estas zonas pueden generar beneficios puntuales, su impacto sobre el empleo, la producción y las exportaciones suele ser reducido cuando no se acompaña de mejoras estructurales, especialmente en infraestructura, capital humano y competitividad sistémica.
Expansión global de las ZEE y cambio en su gestión
En las últimas décadas, las zonas económicas especiales han experimentado una expansión significativa a nivel mundial. De acuerdo con los datos recopilados en el estudio del BCRP, el número de ZEE pasó de aproximadamente 4 300 en 2014 a cerca de 6 000 en 2022, distribuidas en alrededor de 150 países. Este crecimiento refleja el interés de los gobiernos por utilizar estos espacios como mecanismos para atraer inversión extranjera directa y fomentar sectores estratégicos.
China lidera ampliamente este proceso, consolidando zonas con fuerte orientación exportadora y alto nivel de integración industrial. No obstante, economías emergentes de Asia, América Latina y África también han adoptado este modelo, adaptándolo a sus propias realidades productivas y regulatorias.
Uno de los cambios más relevantes identificados por el estudio es la transformación en los modelos de gestión. A diferencia de décadas anteriores, cuando predominaba la administración estatal, hoy la mayoría de las zonas económicas especiales son desarrolladas y operadas por el sector privado. Este giro responde a la búsqueda de mayor eficiencia operativa, reducción de costos administrativos y una mayor capacidad para atraer inversiones en un entorno global altamente competitivo.
Incentivos tributarios: una herramienta extendida, pero insuficiente
Los incentivos fiscales continúan siendo el principal atractivo de las zonas económicas especiales en el mundo. Según el análisis del BCRP, cerca del 77 por ciento de las legislaciones sobre ZEE a nivel internacional contempla exoneraciones tributarias temporales o tasas reducidas del impuesto a la renta. A estos beneficios se suman regímenes aduaneros especiales, facilidades logísticas y simplificación de trámites para el comercio exterior.
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Sin embargo, la evidencia internacional sugiere que los incentivos fiscales, por sí solos, no garantizan el éxito de estas zonas. En muchos casos, su impacto es limitado o transitorio si no se articulan con políticas más amplias orientadas a mejorar la competitividad estructural de la economía.
El estudio destaca que los países con mejores resultados no se apoyan exclusivamente en beneficios tributarios, sino que combinan estos incentivos con inversiones sostenidas en infraestructura, educación, innovación y conectividad logística.
Factores que explican el éxito o fracaso de las ZEE
Uno de los aportes centrales del informe del BCRP es la identificación de los factores que determinan el desempeño de las zonas económicas especiales. De acuerdo con la evidencia analizada, los resultados dependen menos de los beneficios fiscales y más de condiciones estructurales preexistentes.
Entre los elementos clave se encuentran la cercanía a mercados relevantes, la calidad de la infraestructura de transporte y logística, la disponibilidad de servicios básicos eficientes y la calificación de la fuerza laboral. Asimismo, la estabilidad institucional y la seguridad jurídica juegan un rol fundamental para atraer inversiones de largo plazo.
El estudio advierte que las ZEE no pueden reemplazar reformas estructurales más amplias ni solucionar, de manera aislada, los problemas de productividad y competitividad de una economía. Incluso en los casos considerados exitosos, los efectos positivos suelen manifestarse en el mediano plazo y pueden tardar entre cinco y diez años en consolidarse.
Nuevos enfoques productivos en las zonas económicas especiales
Otra tendencia relevante identificada a nivel global es la diversificación de los objetivos productivos de las zonas económicas especiales. Mientras que en sus inicios estas zonas se enfocaban principalmente en actividades manufactureras intensivas en mano de obra, hoy muchas ZEE amplían su alcance hacia sectores de mayor valor agregado.
Entre ellos destacan la tecnología avanzada, los servicios digitales, la logística especializada, el turismo y las actividades vinculadas a la sostenibilidad ambiental y la economía verde. Esta evolución responde a los cambios en las cadenas globales de valor y a la creciente competencia entre países por atraer inversiones más sofisticadas.
No obstante, el informe señala que esta diversificación solo es viable cuando existen capacidades locales que permitan sostener estos sectores, lo que refuerza la importancia del capital humano y la innovación.
El desempeño de las zonas económicas especiales en Perú
En el caso de las zonas económicas especiales en Perú, el balance es significativamente más crítico. Actualmente operan cuatro ZEE: Zofratacna, ZED Ilo, ZED Matarani y ZED Paita. Además, existen cuatro zonas en proceso de implementación y dos que han sido declaradas de interés nacional.
A pesar de este marco institucional, el estudio del BCRP concluye que estas zonas no han logrado consolidarse como polos relevantes de exportación ni de generación de empleo. En 2024, las exportaciones provenientes de las ZEE representaron apenas el 0,1 por ciento del total de exportaciones de bienes del país, y el balance comercial agregado fue negativo.
El impacto sobre el empleo también ha sido limitado, con alrededor de 10 mil puestos de trabajo entre directos e indirectos, una cifra baja considerando el alcance de los beneficios otorgados.
Baja diversificación y uso limitado de la infraestructura
El análisis muestra que la ZED Paita concentra la mayor parte de las exportaciones y presenta una mayor diversificación productiva en comparación con otras zonas. Sin embargo, en la mayoría de las ZEE peruanas predomina el internamiento de bienes importados con escaso valor agregado.
A ello se suma una baja tasa de ocupación de los espacios disponibles, lo que evidencia una utilización limitada de la infraestructura existente. Esta situación sugiere que los incentivos actuales no han sido suficientes para atraer proyectos productivos de mayor escala o complejidad.
El informe también señala que la falta de encadenamientos productivos con la economía local reduce el impacto de las ZEE sobre el desarrollo regional, limitando su capacidad para generar efectos multiplicadores.
Amplios beneficios, escasas exigencias
Uno de los puntos más cuestionados del régimen peruano es la amplitud de los beneficios tributarios y arancelarios otorgados a las zonas económicas especiales. Estas incluyen exoneraciones del impuesto a la renta, IGV, impuestos municipales y derechos de importación.
No obstante, debido al bajo nivel de actividad, el costo fiscal ha sido relativamente reducido. Según estimaciones de la SUNAT citadas en el estudio, este costo asciende a aproximadamente 97 millones de soles anuales.
A pesar de ello, el informe advierte que el diseño del régimen carece de requisitos mínimos de inversión o generación de empleo, a diferencia de lo observado en países como Colombia o Costa Rica. Asimismo, la exoneración total del impuesto a la renta es considerada especialmente generosa y difícil de justificar frente a empresas que operan fuera de las ZEE bajo condiciones tributarias menos favorables.
Nuevas zonas económicas especiales privadas: expectativas y riesgos
El estudio del BCRP también analiza el nuevo marco legal que introduce las Zonas Económicas Especiales Privadas, establecidas por la Ley 32449. Este esquema incorpora un modelo de gestión privada y un régimen tributario escalonado por un periodo de hasta 25 años, con el objetivo de corregir algunas de las limitaciones del modelo anterior.
Si bien este cambio representa un avance en términos de gobernanza, el informe advierte que su éxito dependerá de factores clave que van más allá del diseño legal. Entre ellos se encuentran la disponibilidad de infraestructura adecuada, una conectividad logística eficiente, servicios básicos confiables y un entorno de seguridad jurídica que brinde previsibilidad a los inversionistas.
Sin estos elementos, existe el riesgo de que las nuevas ZEE privadas reproduzcan los mismos problemas observados en las zonas actualmente en funcionamiento.
Una herramienta útil, pero no suficiente
El estudio elaborado por los funcionarios del BCRP concluye que las zonas económicas especiales pueden ser un instrumento válido de política económica, siempre que formen parte de una estrategia más amplia de desarrollo productivo. En ausencia de mejoras estructurales, los incentivos tributarios tienen un alcance limitado y no generan transformaciones sostenibles en la economía.
En el caso del Perú, el principal desafío es convertir estos espacios en verdaderos motores de competitividad y desarrollo regional. Para ello, será necesario fortalecer la infraestructura, invertir en capital humano, promover la innovación y fomentar encadenamientos productivos que integren a las ZEE con la economía local.
De lo contrario, las zonas económicas especiales en Perú corren el riesgo de convertirse únicamente en mecanismos de traslado de actividades en busca de ventajas fiscales, sin impactos significativos sobre la producción, el empleo ni el crecimiento de largo plazo.
